Au sein du ministère de la défense, la préparation de l'avenir en matière d'opérations d'armement se décompose en cinq stades dont l’enchaînement est soumis à la décision d’autorités politiques (ministre de la défense), administrative (secrétaire général à l’administration) ou militaire (chef d’état-major des armées, chefs d'état-major d'armées). Le premier stade d’une opération d’armement, le stade de préparation, s’appuie sur la base d'un objectif d’état-major. Les travaux engagés à ce stade visent à préciser le besoin militaire et le périmètre de la future opération, à identifier les risques et les contraintes, à étudier les nouvelles technologies nécessaires ainsi qu’à estimer les coûts à partir d’études de coût/efficacité, d’analyses fonctionnelles et de la valeur. Pourtant, avant même le lancement d’un programme, les recherches menées en amont nécessitent de disposer d’outils appropriés d’analyse et de prospective.
Nous nous proposons dans cet article de présenter quelques méthodes d’analyse et de prospective au travers d’une grille d’étude qui nous permettra de dégager les domaines d’exploitation privilégiés pour chacune de ces méthodes en fonction des avantages mis en évidence.
Notre étude s’articulera en cinq parties correspondant aux caractéristiques qui nous paraissent les mieux à même de constituer des critères de choix pertinents :
- la souplesse en matière d’orientation des travaux ;
- la capacité d’arbitrage offerte aux différents niveaux de décision ;
- la maîtrise des risques (financiers, capacitaires, juridiques, industriels, etc.) ;
- le réalisme des options ou des orientations proposées ;
- la visibilité offerte à long terme.
Nous aborderons succinctement des outils d'analyse comme l'analyse systémique, l'analyse fonctionnelle, l'analyse capacitaire, l'analyse morphologique ou l'analyse des coûts ainsi que des méthodes de prospective, comme la méthode des scénarios, des méthodes d'expression de besoin comme EBIOS(1) ou de programmation comme la méthode PPBS(2). Il est certes difficile, en quelques lignes, d’apprécier de façon objective les avantages et les inconvénients d'un tel éventail d'outils selon une grille d’étude somme toute restreinte, mais nous nous efforcerons de justifier nos observations par des commentaires et des exemples précis, sinon d’émettre les réserves afférentes.
Orientation des travaux
Dans un domaine où les finances sont contraintes, la bonne orientation des efforts de recherche ou des travaux de haute technicité permet d’éviter les erreurs majeures ou du moins de se prémunir des risques de dispersion, d'éviter les impasses technologiques (impossibilité d'aboutir) ou les surcoûts financiers.
- L'analyse systémique :
Avant de définir une stratégie, il est nécessaire de disposer des outils permettant d’appréhender au mieux toutes les dimensions d’un système. A cette fin, l’analyse systémique permet de modéliser des systèmes complexes pour mieux comprendre leur fonctionnement. Un système agit sur lui-même et sur le milieu environnant en établissant une dynamique par des interactions qui lui sont propres et qui le caractérisent.
Il répond notamment à quatre principes fondamentaux :
- sa finalité première est de produire ;
- sa finalité supérieure est la survie (il doit échanger au sein de son environnement et s’adapter aux contraintes) ;
- il doit régénérer son organisation ;
- il dispose de plusieurs chemins pour arriver à ses fins.
Pour éviter l’emballement d’un système complexe, il est nécessaire de le réguler, donc d’en maîtriser la dynamique. C’est le but de l’analyse systémique qui consiste à décrire de tels systèmes, à ordonner leurs éléments et à en maîtriser la complexité afin d’exploiter leurs ressources avec efficience(3). Cette méthode est notamment utilisée pour élaborer des stratégies de conduite du changement au sein des grandes organisations.
- La conduite du changement :
Si la méthode d’analyse systémique parait séduisante pour appréhender la complexité et maîtriser la dynamique d’un système ou d’une organisation, il paraît toutefois opportun de ne pas s’appuyer sur ce seul outil dans une démarche de préparation de l’avenir. D’une part, l’analyse systémique intervient sur un système existant qu’il s’agit de réorganiser en vue de l’adapter à un environnement changeant, elle n’est donc pas adaptée aux démarches de création « ex nihilo » de concepts, outils ou systèmes de défense destinés à un emploi futur dans un environnement supposé. Ensuite, si cette méthode est efficace dans le milieu de l’entreprise qui est soumis aux cycles économiques, qui offre une grande souplesse structurelle mais pour qui la survie peut passer par un « arrangement » avec l’adversaire (joint venture, OPA amicale, fusion, etc.) ; les enjeux sont tout autres dans le monde de la défense où se joue la survie de la nation, où les concepts – qu’il s’agisse de pur combat ou de soutien - sont soumis à la sanction du champ de bataille et où un mauvais choix stratégique peut aboutir à la défaite. On pourra donc mettre en œuvre l’analyse systémique dans la conduite du changement à court terme sous réserve de disposer d’outils complémentaires d’évaluation opérationnelle afin de ne pas se limiter à une approche managériale de type civil. Au-delà de la souplesse offerte en matière d’orientation des travaux de conduite du changement, cet outil offre tous les éléments qui permettent au décideur (par exemple : direction ou comité de pilotage) d’exercer son arbitrage à partir d’une vision réaliste du fonctionnement de son organisation.
Capacité d’arbitrage
La capacité d’arbitrage offerte aux différents niveaux de décision, qu’ils soient militaires ou politiques, est l’intérêt majeur de la prospective qui s’inscrirait dans une approche « philosophique » de la décision.
- Prospective et aide à la décision :
La prospective apporte une aide à la décision pour le long terme. Or les conséquences d’une décision s’évaluant dans la durée, elle doit être prise avec le recul nécessaire vis-à-vis des événements conjoncturels. Plutôt que de s’appuyer sur des constats, les analystes doivent développer une approche de fond pour acquérir une connaissance appropriée de la question posée. Dès lors, la démarche relativisera les aspects conjoncturels pour aboutir à une description pertinente du sujet à traiter sur la période convenue. Il s’agira également d’appréhender la dynamique du sujet confronté aux événements conjoncturels. Démarche menée très en amont, l’approche prospective sera ensuite complétée par une expression fonctionnelle de besoin qui permettra de construire des concepts de solutions globales. Le décideur pourra enfin choisir ses objectifs à long terme. Cette méthode prospective correspond à la démarche d’aide à la décision développée à la délégation générale pour l'armement (DGA). Elle a un caractère très général et elle est adaptée, par définition, aux réflexions sur le temps long.
Au centre d'analyse stratégique (CAS), l’ancien commissariat général au plan qui relève des services du premier ministre, la démarche prospective comprend cinq étapes : le cadrage (que prendre en considération?), le bilan (que savons-nous?), l'anticipation (où allons-nous?), les propositions (que faire?) et la valorisation (qui convaincre?). A la différence de la DGA qui utilise la prospective en amont, selon les fondamentaux définis par Gaston Berger, le CAS inclut sous cette appellation une démarche plus globale, revendique une approche systémique et met l'accent sur les scénarios envisagés mais aussi sur les propositions concrètes (que faire?) produites au terme de l'étude. On le voit, il s'agit dans tous les cas de convaincre un responsable afin qu'il puisse prendre sa décision en toute connaissance de cause.
- Pilotage des programmes :
Le PPBS (Planning, Programming and Budgeting System)(4) a été institué aux Etats-Unis en 1961 par Robert Mac Namara, essentiellement dans le but de développer les programmes de missiles balistiques avec la meilleure efficience. Il comprend quatre phases :
- la phase de planification, qui implique une grande variété d'études prospectives programmées ainsi que des actions non programmées (comme par exemple la RMA, « révolution dans les affaires militaires ») ;
- la phase de programmation, qui permet aux armées et aux agences en charge de la défense de proposer des objectifs de programmes qui répondent aux directives politiques en décrivant les activités, les moyens, les besoins et les ressources nécessaires associées ;
- la phase de budgétisation, dans laquelle le département de la défense (DOD) procède aux ajustements nécessaires pour que ces projets de programmes soient compatibles avec les contraintes budgétaires ;
- enfin, la phase de réalisation, qui peut durer plus de dix ans et commence avec l'approbation du budget par le Congrès ; elle est encadrée par des lois et des réglementations et jalonnée par des procédures de contrôle des dépenses qui permettent de comparer leurs résultats aux prévisions initiales.
Le PPBS est une procédure lourde et complexe dont l’horizon de planification est limité à dix ans. Les analyses prospectives proprement dites n'interviennent que dans la phase de planification. Ce processus a l'avantage de donner aux principaux acteurs de la défense l'occasion d'échanger leurs idées sur la stratégie et la planification et de les obliger à porter leur attention sur le futur. Mais la rigidité du processus, adapté au contexte de la guerre froide, obère les capacités d'adaptation du DOD et ne paraît pas adapté aux changements rapides exigés par la situation stratégique contemporaine. Toutefois, un cycle de deux ans récemment introduit dans le processus pourrait en améliorer la réactivité(5).
Des réflexions sont en cours pour réduire le coût de la procédure, promouvoir l'innovation à tous les niveaux et étendre les réflexions vers un avenir plus lointain afin de lancer assez tôt les programmes destinés à répondre aux nouveaux besoins. Ces réflexions incitent à un effort accru en matière de prospective. Le PPBS offre une capacité de contrôle et d’arbitrage (ajustements budgétaires, contrôle des dépenses) qui permet de limiter les risques, en particulier dans les domaines budgétaire et financier.
Maîtrise des risques
Notre société tend désormais vers une recherche permanente du moindre risque, illustrée notamment par l’émergence du « principe de précaution ». La maîtrise des risques concerne bien entendu les projets et programmes et se voit intégrée dans les clauses de contrats : les méthodes d’analyse et de prospective doivent intégrer cette exigence. Dans un tel contexte, la maîtrise des délais est également vitale pour rester pionnier ou plus prosaïquement pour éviter d’avoir à imputer des pénalités dans le cadre d’un programme.
- Identifier des objectifs de sécurité :
La méthode d’expression de besoin et d’identification des objectifs de sécurité (EBIOS) du SGDN(6) répond à la nécessité de cerner les besoins de sécurité d’un système d’information (au sens large) en conformité avec des références réglementaires et normatives. La méthode comprend quatre étapes :
- l’étude du contexte, qui permet d'identifier plus facilement et de manière la plus exhaustive possible l'ensemble des fonctions et des informations en entrée et en sortie du système ;
- l’expression des besoins de sécurité requis pour protéger ces fonctions et informations selon leur sensibilité ;
- l’étude des risques qui s’appuie sur une liste de menaces génériques, accidentelles ou délibérées (altération des données, erreurs d’utilisation, perte de moyens de communication, etc.), et sur les vulnérabilités associées (défauts de conception, de gestion, d’organisation, etc.) afin d'envisager les différents scénarios et leur probabilité de réalisation sur le système. Les risques sont ensuite confrontés aux besoins de sécurité ;
- l’identification des objectifs de sécurité, qui permet ensuite de déterminer à quelles exigences techniques, organisationnelles, procédurales ou physiques le système devra répondre pour fonctionner de manière sécurisée. On définit ainsi un profil de sécurité constitué de classes de fonctionnalités issues d’un référentiel normatif international.
Cette méthode permet d’élaborer un schéma directeur, une politique de sécurité ou encore un plan d’action en vue d’aboutir à un niveau de sécurité adapté aux besoins de l’organisme et compatible avec l’environnement du système. Elle est utilisée au sein du ministère de la défense pour exprimer les besoins de sécurité en phase amont des programmes et projets qui intègrent des systèmes d’information et de communication. Elle combine plusieurs outils, dont l’analyse fonctionnelle, et présente un intérêt particulier en matière de maîtrise des risques. Aussi, son approche générique pourrait être utilisée au-delà du seul périmètre des systèmes d’information.
- Maîtriser les coûts et les délais :
La maîtrise des coûts et des délais est un élément essentiel de la contractualisation des partenariats public-privé : il s'agit en particulier d'optimiser la répartition des risques entre les partenaires dans des projets à long terme.
Une analyse préalable des aspects juridiques, financiers, budgétaire, de l'évaluation et du partage des risques a pour objectif d'appréhender la viabilité du projet. Les différents scénarios envisagés sont ensuite évalués pour définir la meilleure solution en matière de transfert de risque pour un coût le plus faible possible.
La méthode comparaison des coûts consiste à mettre en perspective les coûts d'acquisition et d'exploitation d'une solution patrimoniale (financement au taux de l'endettement public) avec le coût du service équivalent mis en oeuvre par l'opérateur privé. Les flux sont ensuite actualisés en calculant la valeur actuelle nette sur la période considérée afin de pouvoir choisir la solution la plus économique. Au bilan, la valeur actuelle de la solution privée (loyer) sera plus faible que celle de la solution publique. On peut comparer le graphe des distributions probabilistes des risques de dépassement du coût nominal et appréhender ainsi le risque financier dans le temps pour identifier la solution jugée la plus avantageuse.
Au-delà de la maîtrise des risques en matière de coûts et de délais, cette approche offre une visibilité à long terme et la capacité d’arbitrage entre une solution étatique et différentes offres privées.
Réalisme
Le réalisme des options ou des orientations qui seront proposées est un critère essentiel pris en compte dès l’élaboration d’une méthode : les notions de pertinence et de probabilité demeurent présentes à l’esprit de l’analyste car elles déterminent l’intérêt de son étude. Il paraît intéressant dans cette partie de dégager les méthodes les plus pragmatiques à même d’intégrer des contraintes fortes (financières par exemple).
- Une logique de résultats :
« Faire Face 2025 »(7) constitue une analyse d’ensemble réalisée par l’armée de l’air pour proposer une réponse globale et cohérente aux besoins de défense d’un monde en mutation rapide. Il s’agit d’envisager une adaptation en capacités selon une logique de missions, d’objectifs recherchés et non pas selon une logique de moyens, de format ou de programmes. Cette approche permet de redéfinir les bases à partir desquelles sont envisagées les opérations aérospatiales autour de cinq concepts : protection globale ; mobilité ; maîtrise de l’information appliquée aux opérations aériennes et spatiales ; frappes distantes ; combat aérospatial intégré. Ils permettent, par un processus d’analyse fonctionnelle, de déterminer des capacités nécessaires aux besoins opérationnels.
Cette approche fonctionnelle a permis à l’armée de l’air de décliner avec précision les effets et modes d’actions de son domaine afin de préparer l’avenir de manière pragmatique car elle fournit des éléments concrets pour l’élaboration de schémas directeurs.
- Vers un juste besoin capacitaire :
Les forces terrestres ont également développé une approche capacitaire dans le cadre du projet « Forces terrestres futures 2025 » afin d’appréhender au meilleur coût les engagements interarmées. Ses axes de transformation concernent l’info valorisation, la polyvalence opérationnelle et la synergie des effets. Son processus de transformation s’appuie sur le développement de concept et l’expérimentation (CD&E) au moyen notamment d’un laboratoire technico-opérationnel (LTO). Cette démarche d’analyse capacitaire est voisine de celle mise en œuvre par l’armée de l’air avec une typologie des engagements par « familles d’activités opérationnelles » menant à des « effets militaires génériques » puis à des « effets militaires complexes ». Placées dans leur cadre d’application opérationnel, ces capacités sont ensuite qualifiées puis quantifiées en fonction du contrat opérationnel de l’armée de terre. Un processus d’équilibrage capacitaire permet enfin d’adapter les capacités aux besoins. Afin de pérenniser les bénéfices de cette adaptation capacitaire, il est en outre nécessaire de mener un processus de suivi de l’évaluation des aptitudes opérationnelles au moyen d’indicateurs de performance correspondants à la réalité opérationnelle.
« Faire Face 2025 » comme « Forces terrestres futures 2025 » s’appuient sur une analyse fonctionnelle des capacités opérationnelles qui relève d’une démarche pragmatique et réaliste. Elles offrent une capacité d’arbitrage aux décideurs de haut niveau soucieux de définir les contours des capacités futures de nos armées.
Visibilité à long terme
Si selon Gaston Berger, théoricien de la prospective, la référence temporelle n’existe pas intrinsèquement, il n’en demeure pas moins que le décideur de haut niveau, qu’il soit homme politique, chef d’état-major ou capitaine d’industrie, doit disposer d’une certaine visibilité à long terme pour orienter l’activité de ses services.
- Une esquisse cadrée de l’avenir :
La méthode des scénarios est très utilisée pour esquisser une vue à long terme. Elle consiste à identifier des facteurs clés d’évolution dans différents domaines et de les combiner de manière cohérente, puis de choisir les combinaisons jugées les plus significatives afin de dégager les scénarios retenus. Si cette démarche permet de produire une vision à long terme, elle n’est pas censée envisager tous les cas de crises ou de ruptures possibles et elle ne constitue donc que l’esquisse cadrée de tendances plus ou moins prévisibles : les futurs possibles ou plausibles qui résultent tous d'évolutions vraisemblables du présent, les futurs probables, sous-ensemble des futurs possibles et les futurs souhaitables, qui peuvent être aussi improbables sinon impossibles (cf. schéma). Si on choisit souvent deux scénarios extrêmes et un scénario moyen, la quantité de facteurs mis en jeu donne un caractère arbitraire aux choix opérés. De plus, la culture et la logique des analystes sont bien souvent différentes de celles des acteurs impliqués dans ces évolutions. Enfin, si les évolutions envisagées s’articulent autour de tendances lourdes et continues, relativement prévisibles, la réalité peut connaître des évolutions brusques qui résultent d'événements aléatoires ou de phénomènes chaotiques, difficilement prévisibles.
- Appréhender l’incertitude :
On le voit, il n’est pas évident d’appréhender utilement l’incertitude sans sacrifier la précision ou l’exhaustivité. Pourtant, l'analyse morphologique(8), peu utilisée par les prospectivistes, permet de définir des cheminements qui sont des combinaisons associant par cohérence une hypothèse (tendance, alternative, rupture) de réponse pour chaque domaine étudié. L’espace morphologique définit très exactement l’éventail des futurs possibles. Auparavant, la construction des scénarios se limitait généralement aux quelques combinaisons jugées les plus probables des hypothèses sur les domaines clés de l’analyse (quatre ou cinq au maximum). C’est sans doute la peur d’être noyé par la combinatoire qui a freiné le recours à l’analyse morphologique pour la construction de scénarios.
Concrètement, l’utilisation de cette méthode posait problème sur la question de l’exhaustivité. Il existe désormais des logiciels qui permettent l'introduction de contraintes de préférences et d'exclusions facilitant l’identification des scénarios les plus pertinents et libérant ainsi la créativité des groupes de recherche. On peut aussi combiner l’analyse morphologique avec l’analyse probabiliste en se concentrant sur les combinaisons les plus probables des jeux d’hypothèses.
Au-delà de la visibilité à long terme offerte par la méthode des scénarios et l’analyse morphologique, outils de prospective préconisés en prélude à toute démarche de préparation de l’avenir, on peut considérer que l’analyse morphologique offre plus de souplesse à ce stade de la réflexion car elle permet d’envisager un plus large éventail d’options pour l’orientation des travaux ultérieurs.
En conclusion
Ce parcours rapide de quelques méthodes d’analyse et de prospective nous a permis d’appréhender le champ des approches possibles en fonction des niveaux de décision et des échelles de temps.
Nous avons évoqué des outils spécifiques comme l’analyse fonctionnelle ou l’analyse morphologique mais aussi plus largement une méthode de planification et de programmation comme le PPBS ou encore une démarche d'analyse des coûts dans le cadre des contrats de partenariat public-privé. Nous avons vu que l’analyse systémique permet de modéliser des systèmes complexes mais qu’elle n’est pas adaptée aux démarches de création de concepts, d’outils ou de systèmes futurs à la différence de la prospective qui doit pour sa part être pleinement exploitée dans ce domaine. En matière de maîtrise des risques, la méthode EBIOS permet d’exprimer les besoins de sécurité en phase amont des programmes et projets intégrant des systèmes d’information et de communication, mais elle peut s’appliquer au-delà. Dans le domaine des forces, la démarche d’analyse capacitaire suivie d’un processus continu d’évaluation des aptitudes opérationnelles relève d’un inventaire pragmatique des missions remplies par les différentes composantes.
A ce stade, nous retiendrons qu’il n’existe pas d’approche ni d’outil universels, mais que le choix du décideur peut s’orienter sur plusieurs méthodes sélectionnées en fonction de l’ampleur du domaine à couvrir et de l’échelle de temps retenue. Ces différentes approches peuvent se compléter, se succéder en fonction des phases de préparation, être hiérarchisées ou même être mises en concurrence.
Retenons globalement qu’une démarche complète de préparation de l’avenir doit combiner des activités de veille technologique avec une approche prospective concentrée sur les ruptures afin de garantir notre capacité d’anticipation dans un environnement en évolution accélérée. Pour le court et le moyen terme, il convient de maintenir l’effort sur la maîtrise du risque et sur une gestion efficiente des programmes et projets sans pour autant obérer la capacité des décideurs à réorienter les actions et les ressources.
1 - Expression de Besoin et Identification d'Objectifs de Sécurité.
2 - Planning, Programming and Budgeting System.
3 - Efficience : efficacité au moindre coût.
4 - MARGUIN (Jean), Recherche et documents, Paris, n°8, 1999.
5 - Le 21 mai 2003, par une directive signée de Paul Wolfowitz, le PPBS est devenu le PPBE (Planning, Programming, Budgeting and Execution) et s’en différencie principalement en instituant au sein du plan un cycle budgétaire de deux ans.
6 - Secrétariat général de la défense nationale.
7 - «Faire Face 2025 : un grand projet pour l’armée de l’air», Penser les Ailes françaises, 2006, n°10, pp.4-9.
8 - Méthode mise au point par Fritz Zwicky dans les années 40.
